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　　質(zhì)檢系統(tǒng)( 注: 本文重點闡述質(zhì)量技術監(jiān)督局系統(tǒng)) 的質(zhì)檢機構大多誕生于上世紀80 年代中后期，最初考慮是依托大城市而建，輻射周邊縣( 市)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。到2001 年質(zhì)檢總局成立前夕，全國質(zhì)檢系統(tǒng)質(zhì)檢機構達1800 多家( 其中，含部分計量、質(zhì)檢“二合一”的機構) 。質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢院所從誕生到現(xiàn)在已經(jīng)走過了30 多年的發(fā)展歷程，質(zhì)檢總局( 和原技術監(jiān)督局) 存在的這二三十年，是我國質(zhì)檢事業(yè)大發(fā)展的二三十年，質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢機構業(yè)務收入在上世紀80 年代中期，一般都只有百十來萬，到2001 年質(zhì)檢總局成立之時，優(yōu)秀的質(zhì)檢院所的業(yè)務收入應超過一兩千萬，時至今日，質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢院所業(yè)務超過千萬的比比皆是，過億元的已經(jīng)超過了十家( 廣東、深圳、江蘇、上海、浙江、廣州、山東、成檢公司( 四川院與成都院合體) 、新疆、南京、無錫和佛山等) 。

　　質(zhì)量技術監(jiān)督事業(yè)，依托計量、標準、檢驗檢測和認證認可四大質(zhì)量基礎設施( NQI) ，發(fā)展到今天，雖然歷經(jīng)政府機構改革，但質(zhì)量技術監(jiān)督之所以有它獨特的歷史地位和價值，就在于這二三十年來始終注重技術機構建設，始終把質(zhì)量技術發(fā)展作為事業(yè)發(fā)展的重中之重。2001 年質(zhì)檢總局的成立到2018 年市場監(jiān)管總局的成立的17 年，是中國檢測市場飛速發(fā)展的17 年，中國的檢測市場從原來的體制內(nèi)國有機構占據(jù)90%的市場份額，到今天，外資和民營檢測機構幾乎分走了檢驗檢測市場的半壁江山，一些原來隸屬于建工( 建委) 建材系統(tǒng)、輕工機械紡織煤炭等系統(tǒng)的體制內(nèi)質(zhì)檢機構也很多轉制為混合所有制企業(yè)或者民營企業(yè)，甚至改制上市( 如國檢集團、建科院和電科院等) ，但令人遺憾的是，十幾年來，質(zhì)檢部門在頂層設計上，一直在強調(diào)加強它的技術支撐地位和作用，沒有把質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢院所市場化、企業(yè)化轉制納入重點考慮的工作。隨著社會形勢的發(fā)展，構建公平公正檢驗檢測市場的吁求，又迫使高層不得不重視質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢院所將來轉制和市場化發(fā)展的問題 。

　　發(fā)展到今天，質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢院所整體發(fā)展水平可以歸納為優(yōu)中差各占三分之一左右，即發(fā)展比較好的( 東部沿海地區(qū)居多) 占三分之一，一般般維持的占三分之一，生存艱難( 失去財政支持就面臨倒閉) 的也幾乎占三分之一。一些中西部地區(qū)的質(zhì)檢機構，已經(jīng)成為當?shù)刎斦囊粋€負擔，成為改革的一個難題。

　　質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢機構這20 年來取得了傲人的發(fā)展成績，但也面臨許多的問題，最突出的是體制機制問題。

　　首先是編制問題。目前，質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的近2000 多家質(zhì)檢機構基本都屬于國有事業(yè)單位性質(zhì)，具體又可以細分為全額撥款、差額撥款和自收自支三類。即便是全額撥款，其實也并不能真正做到全部工作人員都享受財政的事業(yè)經(jīng)費，只能按編制給事業(yè)費。但大多數(shù)質(zhì)檢機構，實際從業(yè)人員都遠遠超過編制人員，有的超過編制1～ 2倍。這些不在編的人員，雖然大多數(shù)機構都采取了“同工同酬”的政策，但同在一個屋檐下工作，因為不能解決編制，使得那些按照“勞務派遣”身份進來的研究生、博士生們找不到主人的感覺，總是有身份上的卑微感，這就難以使他們對質(zhì)檢機構絕對的忠誠和奉獻，只要別的行業(yè)事業(yè)單位拋出給編制的橄欖枝，他們就會毫不猶豫跳槽。這種現(xiàn)象在出入境檢驗檢疫系統(tǒng)也存在，這種情況，相信不久的將來，很可能再次會在質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢院所上演。

　　體制機制帶給質(zhì)檢機構的困擾不僅僅是在用人問題上，在分配制度上也深陷泥塘，困擾不已?，F(xiàn)代企業(yè)靠三個方面的吸引力留住人才: 事業(yè)留人、待遇留人、感情留人。在現(xiàn)實面前，真正起作用的恐怕是待遇留人最直接。但是，我們的質(zhì)檢機構大多屬于財政收支兩條線管理。要真正實現(xiàn)“獎勤罰劣”就必須在分配制度上嚴格執(zhí)行績效考核，按績?nèi)〕?，打破大鍋飯。這20 年，質(zhì)檢系統(tǒng)就是靠“多勞多得”的獎勵政策，“鞭打快牛”的激勵機制，在業(yè)務收入總量上拼出來了其他行業(yè)羨慕的成績。但是，近年來，在一些省又出現(xiàn)了吃大鍋飯的回頭路線，要求質(zhì)檢機構取消多勞多得、按績分配的制度，全部收入必須上繳財政，由財政根據(jù)預算和編制返還規(guī)定額度的工資獎金，這樣做，極大傷害了廣大質(zhì)檢一線工作人員的感情，一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了消極怠工的問題，這樣的政策，無異于幫民營檢測機構和外資檢測機構的忙，把大量社會委托檢測業(yè)務( 市場份額) 拱手讓給他們。

　　體制機制上給質(zhì)檢機構帶來的第三個問題是融資合資問題?，F(xiàn)在，很多外資、民營資本想跟質(zhì)檢部門合資合作，但如何解決國有資產(chǎn)上的一些問題以及政府的監(jiān)督檢驗機構能否和外資、民資合資的政策問題始終不明朗，使得質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢機構投鼠忌器、左右顧盼，眼睜睜看著民營檢驗機構做的風聲水起。

　　體制機制帶給質(zhì)檢機構第四個問題是干部隊伍的不穩(wěn)定問題。鐵打的營盤流水的兵，一些地方把質(zhì)檢機構的行政級別看的很重。質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢機構濃厚的行政化色彩，也是影響其市場化發(fā)展的一個重要因素。市場監(jiān)管總局接管原質(zhì)檢系統(tǒng)這支質(zhì)檢隊伍以后，會不會還強調(diào)它的行政色彩，會不會加快它的去行政化改革? 我們將拭目以待。

　　隨著上世紀90 年代外資、民營檢測機構的進入，體制內(nèi)的檢驗檢測機構如何整合改革、做大做強就成了質(zhì)檢部門的戰(zhàn)略命題。1998 年的機構改革，給質(zhì)檢系統(tǒng)帶來了一次難得的機構整合改革機遇。利用省以下技術監(jiān)督部門實行垂直管理的機會，一些省將省會城市的市質(zhì)檢所撤銷，并入了省質(zhì)檢院，如河北( 收納石家莊市所) 、安徽( 收納合肥市所) 、云南( 收納昆明市所) 、河南( 收納鄭州市所) ，實現(xiàn)了省會城市省市質(zhì)檢機構的合并，應該說，這些省份，在2011 年取消技術監(jiān)督省以下垂直管理之前，這種整合改革是很成功的，至少，避免了像哈爾濱、長春、沈陽、濟南、武漢、杭州、成都、廣州和南京這些副省級省會城市的省、市質(zhì)檢院兄弟之爭。2011年，國務院決定取消技術監(jiān)督部門省以下垂直管理，2012 年至2014 年兩三年時間，除了重慶，全國技術監(jiān)督部門幾乎都取消了垂管，改為同級政府管理 。

　　一些地方把之前已經(jīng)并入省質(zhì)檢院的市質(zhì)檢所又獨立了出來( 如合肥、鄭州) ，重新開啟同一個城市兄弟搶市場的模式。只有長沙是特例，長沙不屬于副省級城市，它在垂直管理時代它的局長是由省局任命的，可它一直保留獨立的長沙市質(zhì)檢所，等到2014 年10 月，在全國取消省以下垂管、一些省會城市質(zhì)檢所鬧獨立要重新成立的大氣候下，它反而與省質(zhì)檢院合并，但其實這樣的整合改革是對的。

4. 1 堅定信心，找準方向，在試點基礎上穩(wěn)步推進

　　黨的十八大、十九大之后，新一屆政府旗幟鮮明地提出了進一步轉變政府職能、減政放權、減少行政審批、減少行政干預市場的施政綱領，李克強總理在回答記者問時，擲地有聲地提出要大力削減行政審批項目，現(xiàn)有的項目要再減少三分之一。過去工商部門既辦市場又管市場，1998 年機構改革，按照“管辦分離”的要求，忍痛割肉，工商部門只負責市場監(jiān)管，不再主辦各類集貿(mào)市場?，F(xiàn)在，國家層面，工商和質(zhì)檢已經(jīng)二合為一，省以下工商部門和技術監(jiān)督部門的合并工作也即將全面鋪開，合并后的各級市場監(jiān)管部門還會不會延續(xù)過去質(zhì)檢部門的做法，將質(zhì)檢院所保留作為自己的下屬事業(yè)單位，很難說，說不定會主動交出去。各級質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢院所或將面臨主管機構的重大調(diào)整，或歸到國資委，或采取國有資本與民間戰(zhàn)略投資資本及員工全面持股的股份制改革。在這樣的大趨勢下，可以預見，質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢院所依靠行業(yè)地位優(yōu)勢取得一些檢驗檢測市場的優(yōu)勢將不復存在。以浙江方圓、浙江海鹽為代表的企業(yè)化試點改革，已經(jīng)為質(zhì)檢院所企業(yè)化改制帶來了借鑒和參考，各省應當積極跟進，以他們?yōu)榘駱?，選取有一定基礎的城市和機構試點開展企業(yè)化改制，積累經(jīng)驗后，全面推開，盡早實現(xiàn)本行政區(qū)域的質(zhì)檢院所的企業(yè)化改制。

4. 2 分類改革，分批改革

　　質(zhì)檢系統(tǒng)質(zhì)檢機構的改革也要避免一刀切，要做好基礎調(diào)研，按照機構不同的業(yè)務特點，分類指導，分批進行。5 年前，質(zhì)檢部門將食品監(jiān)管職能劃轉給食品藥品監(jiān)管部門的時候，很多省市質(zhì)檢院所將其食品檢測項目( 連同部分場地、設備、人員) 劃轉了出去，造成質(zhì)檢院所元氣大傷( 但上海、深圳等質(zhì)檢院食品業(yè)務一直沒有劃出去) 。一些完成食品檢測職能、設備和人員劃轉的綜合性產(chǎn)品質(zhì)檢機構，其實這幾年，他們大都又添置食品檢驗設備、招聘人員，恢復食品檢驗資質(zhì)，逐步恢復食品檢驗業(yè)務收入( 有的已經(jīng)超過劃轉之前的業(yè)務收入水平) 。人算不如天算，誰能料到，5 年之后，食品和藥品又分開了，食品監(jiān)管職能和工商、質(zhì)檢又合并成了一家，5 年前劃轉出去的食品檢測機構又面臨回歸質(zhì)檢院所，老天跟質(zhì)檢人開了個天大的玩笑! 這些獨立建制的食品質(zhì)量監(jiān)督檢驗院/所( 有的叫食品化妝品質(zhì)量監(jiān)督檢驗院/所) ，經(jīng)過5 年的發(fā)展也與當初不可同日而語，一些省級副省級城市，食品檢測這一塊從劃轉時的五六十人到百八十人，劃轉業(yè)務從1、2 千萬到3、4 千萬，五年后，隊伍壯大到上百人，業(yè)務量壯大到4、5千萬甚至7、8 千萬。5 年前，質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢院所錯失了利用食品業(yè)務劃轉出、果斷轉企的大好機會，現(xiàn)在，面臨食品檢測業(yè)務再次劃轉回來，是保留獨立的食品檢測機構還是與質(zhì)檢院所合并，又成了一個問題。其實，把食品檢測業(yè)務劃轉出去了的質(zhì)檢院所已經(jīng)具有了整體轉制為企業(yè)的前提條件，因為如果強調(diào)食品安全檢驗檢測的公益性和作為政府實驗室的必要性，那么劃轉出去，它獨立作為政府公益一類事業(yè)單位，其余完全可以轉企。各地市場監(jiān)管總局成立之后，應當將具備條件的、沒有食品檢驗業(yè)務的質(zhì)檢院所率先進行企業(yè)化轉制，至于獨立的食品( 化妝品) 檢驗機構、或者含有( 沒劃轉的或則又合并回來的) 食品檢驗業(yè)務的質(zhì)檢院所的企業(yè)化改制則可以暫緩一步。三五年以后待相關政策和市場環(huán)境更加明朗了再改不遲 。

　　質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢院所分類分步改革發(fā)展的路徑建議：

4. 3 要慎重處理幾個方面的關系

　　一是要處理好機構性質(zhì)的轉變和人員性質(zhì)的轉變關系。質(zhì)檢機構體制機制改革，必須徹底改變在事業(yè)單位退休，必須退在事業(yè)單位，必須是編制內(nèi)的人員這些老觀念，機構性質(zhì)和人員性質(zhì)要一起變，不能給少數(shù)人留后路。當然，就像1998 年國家科技體制改革、推出242 個國家級科研機構改制時，允許一些符合政策的老人辦理退休，退在事業(yè)單位體制內(nèi)，質(zhì)檢機構改制時，也應當制定合理合法政策，允許一些符合退休政策的老人辦理退休，退在事業(yè)單位體制內(nèi)。對于縣級機構的裁撤，則要做好人員的分流轉崗，一定要避免出現(xiàn)集體上訪群體性事件。

　　二是要處理好機構性質(zhì)的轉變和如何承接政府監(jiān)督檢驗任務的關系。過去通常的做法，國家監(jiān)督抽查任務只安排給事業(yè)單位性質(zhì)的質(zhì)檢機構承擔，省級質(zhì)量監(jiān)督抽查任務、生產(chǎn)許可證檢驗任務、強制性產(chǎn)品認證( CCC) 指定實驗室業(yè)務也是如此。也就是說，政府指令性任務，只下達給政府實驗室，但現(xiàn)在這已經(jīng)不再是障礙了，國家監(jiān)督抽查已經(jīng)公開招標，國家和省市的食品監(jiān)督抽查也早已公開招標，不管你是什么所有制，只要你有相應檢測資質(zhì)，你就可以參與招投標。隨著政府職能的轉變、改革的深入，各個政府機關遇到檢驗檢測服務需求，走政府招標采購的會越來越多，轉制后的質(zhì)檢機構和其他社會中介檢驗機構會處在平等的競爭地位，靠實力靠服務靠人才去贏得客戶、贏得市場。

　　三是要處理好機構性質(zhì)轉變和國有資產(chǎn)如何保值增值的關系。在首輪改制時，其實不涉及這個問題，就是國有事業(yè)單位改制為國有企業(yè)，只是國有資產(chǎn)的管理部門可能要由技術監(jiān)督局變成國有資產(chǎn)管理部門。一旦深入到股份制改革，要將完全國有股份的檢驗機構轉制為徹底的股份制公司，那就要做好相應的國有資產(chǎn)登記和相關核算，并要確保國有資產(chǎn)不流失，并且保值增值。這需要專門人才專門機構來介入 。

　　四是要處理好轉制后的質(zhì)檢機構與技術監(jiān)督部門( 今后的市場監(jiān)督管理部門) 的關系。轉制前，技術監(jiān)督局是質(zhì)檢機構的全權父母，局機關的人員隨時可以下來擔任質(zhì)檢機構的負責人，反之，質(zhì)檢機構的負責人工作到快退休時，也可以搖身一變，變成公務員退休。轉制之后，這樣的親密關系將結束，技術監(jiān)督局和質(zhì)檢機構之間完全是客戶和企業(yè)的關系，這對于雙方可能一時難以適應，對于技術監(jiān)督局來說，原來質(zhì)檢機構是自己的親兒子，在人事安排上、業(yè)務分配上、經(jīng)費上質(zhì)檢機構都得聽從局里的安排，轉制之后，這些都會發(fā)生根本性變化，局里無權再干預質(zhì)檢機構的人事、財務和業(yè)務。作為質(zhì)檢機構，要做好斷奶準備，要擺脫“官二代”的影子，沒有了技術監(jiān)督局這座靠山，要靠自己的實力在市場上拼殺，所以，質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢機構轉制，對技術監(jiān)督局和質(zhì)檢機構的關系需要全新定位，雙方需要調(diào)整心態(tài)，以全新面貌來展開雙方新的關系。

　　2018 年4 月10 日，國家市場監(jiān)督管理總局掛牌( 馬甸東路9 號掛國家市場監(jiān)管總局馬甸辦公區(qū)牌) ，歷史翻開了新的一頁。張茅局長在“5·20 世界計量日”上的講話指出，“……要進一步利用市場機制，激發(fā)計量潛力……”“……不管是計量發(fā)展、計量監(jiān)督，還是計量服務，都應當充分利用市場競爭機制，激發(fā)各個領域的潛力，形成發(fā)展動力……”，計量如此，檢驗檢測更應當如此，面對新形勢、新的市場監(jiān)管總局的成立，不論是計量、檢驗檢測還是特種設備領域，質(zhì)檢系統(tǒng)的技術機構過去靠行政手段在一定程度上的壟斷獲利必將面臨改革調(diào)整，構建公平公正的競爭市場是大勢所趨，只有通過建章立制、簡政放權，讓市場主體以平等的身份參與到市場競爭中，這樣的檢驗檢測市場才能充滿活力，企業(yè)和廣大消費者才能真正有獲得感，感受到改革的紅利。