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【觀點分享】市場監(jiān)管部門，容易陷入“職能泛化”的困境？

發(fā)布時間：2022-02-25

同一政府部門在不同行政層級中的相對地位差異，在一定程度上模糊了其職能邊界，職能法定在政策實踐中往往被功能不定所吸納。隨著相對地位差異的擴大，部門更加容易陷入“職能泛化”的困境。

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編者按

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本文摘自《差序異構(gòu)：政府職能邊界模糊的新解釋——以市場監(jiān)管部門為例》

作者：胡穎廉，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）社會和生態(tài)文明教研部社會治理教研室教授、博士生導(dǎo)師。

來源：《新視野》2022年第1期

市場監(jiān)管部門差序異構(gòu)機制：產(chǎn)生、實現(xiàn)和固化 

我們選取市場監(jiān)管部門這一焦點案例進行分析。
政府監(jiān)管是指政府依據(jù)規(guī)則對市場主體行為進行的引導(dǎo)和限制，其本質(zhì)是補充市場失靈和優(yōu)化市場機制。市場監(jiān)管是我國政府五大基本職能之一，具體涉及消費品市場、金融市場、文化旅游市場、交通運輸市場、能源市場等眾多領(lǐng)域。僅以消費品市場為例，經(jīng)濟社會發(fā)展持續(xù)助推政府監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變和監(jiān)管機構(gòu)改革。例如我國工商行政部門擁有悠久歷史，中央蘇區(qū)就設(shè)置貿(mào)易監(jiān)督局。新中國成立后，工商部門有過市場管理委員會、工商行政管理局等名稱，負責(zé)維護農(nóng)貿(mào)市場、集市等有形市場秩序。盡管其試圖擁有宏觀經(jīng)濟職能，管理社會主義大市場，但在政策上一直被定位為經(jīng)濟監(jiān)督管理和行政執(zhí)法部門。質(zhì)量監(jiān)督部門最初是國家經(jīng)貿(mào)委代管的國家局，負責(zé)統(tǒng)一管理和組織協(xié)調(diào)全國標準化、計量和質(zhì)量工作，具有一定宏觀屬性。食品藥品監(jiān)管部門則由醫(yī)藥行業(yè)管理部門和衛(wèi)生藥政部門轉(zhuǎn)變而來。
為強化市場監(jiān)管和行政執(zhí)法，更好地維護市場秩序，工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門于1998年開始實行省以下垂直管理體制，并于2001年升格為正部級。自2008年以來，食藥、工商、質(zhì)監(jiān)部門先后經(jīng)歷了從省以下垂直管理到屬地分級管理的體制改革，后來更是實現(xiàn)“三合一”的統(tǒng)一市場監(jiān)管。這種差異化的體制樣本，使得市場監(jiān)管部門成為觀察政府職能邊界的極佳案例。在宏觀政治體制保持穩(wěn)定的前提下，差序異構(gòu)的產(chǎn)生、實現(xiàn)和固化機制如下。

（一）差序異構(gòu)產(chǎn)生：職能法定但功能不定

不同于計劃經(jīng)濟的行政管控，監(jiān)管意味著政府和市場關(guān)系重構(gòu)。改革開放以來尤其是進入新時代后，我國消費品市場領(lǐng)域已經(jīng)形成了較為完整的法制體系，包括《消費者權(quán)益保護法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《食品安全法》《藥品管理法》《價格法》等。應(yīng)當(dāng)說，這些法律為界定監(jiān)管部門職能提供了法定依據(jù)。
然而作為現(xiàn)代政府的基本職能，監(jiān)管雜糅了公眾福祉、產(chǎn)業(yè)利益、政治考量等因素，其本身就內(nèi)含了秩序、安全、活力、發(fā)展等多重政策目標。特別是在中國，由于市場體系發(fā)育不健全和市場失靈并存，監(jiān)管部門開展監(jiān)督執(zhí)法行動不得不依賴各級地方政府全方位、強有力的支持，這就放大了政策目標的復(fù)雜性和內(nèi)在沖突。戰(zhàn)略決定結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)跟隨戰(zhàn)略。以政府職能為代表的組織結(jié)構(gòu)要素，需要與作為戰(zhàn)略的目標定位相適應(yīng)，才能提升監(jiān)管治理效能。因此在政策實踐中，市場監(jiān)管部門的實際功能并不局限于法定職能，而是在很大程度上受到地方政府注意力和工作重點的塑造，承擔(dān)了諸多具有綜合性和緊迫性的非本職工作。尤其是取消省級以下垂直管理體制后，監(jiān)管部門的專業(yè)自主性進一步受到挑戰(zhàn)，出現(xiàn)職能法定但功能不確定的獨特景象。
2011年國務(wù)院調(diào)整省級以下工商質(zhì)監(jiān)行政管理體制，規(guī)定其業(yè)務(wù)接受上級指導(dǎo)和監(jiān)督，但領(lǐng)導(dǎo)干部以地方管理為主，且行政編制分別納入市、縣編制總額。一位受訪的市場監(jiān)管部門干部坦言：“當(dāng)年拉條(指垂直管理)的時候，上下都一樣，做好本職業(yè)務(wù)?，F(xiàn)在劃片(指屬地分級管理)就不同了，上級不給撐腰也沒能力撐腰，我們很多事都得求著地方，當(dāng)然也就只能聽地方的?！?20190327C)作為縣區(qū)市場監(jiān)管部門的派出機構(gòu)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)市場監(jiān)管所處于監(jiān)督執(zhí)法的第一線。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革推進，執(zhí)法部門機構(gòu)和職能整合堅持“橫向整合、重心下移”原則，監(jiān)管所的人、財、物管理愈來愈具有屬地化特征，因此不得不在縣區(qū)局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個“婆婆”的政策目標間尋求均衡，功能不定就表現(xiàn)得更為明顯。在監(jiān)督執(zhí)法資源不變的前提下，被地方政府委派的任務(wù)客觀上沖淡了主責(zé)主業(yè)。國家市場監(jiān)管總局的調(diào)研報告顯示，一些市場監(jiān)管所廣泛參與包村、拆遷、創(chuàng)衛(wèi)創(chuàng)建、協(xié)助處理信訪、秸稈禁燒、防汛、環(huán)保等工作，工作重心以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作甚至占監(jiān)管所工作的80%，同時執(zhí)法辦案數(shù)量大幅下滑。
再者，市場監(jiān)管部門負責(zé)的營商環(huán)境、食品藥品安全、消費者權(quán)益保護、產(chǎn)品質(zhì)量等工作，都是全社會高度關(guān)注的政策議題，需要通過議事協(xié)調(diào)機構(gòu)與其他部門職能進行關(guān)聯(lián)。我國議事協(xié)調(diào)機構(gòu)普遍采取“1+1+N”的工作格局，即一個委員會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，一個部門作為辦公室承擔(dān)日常工作，有關(guān)部門分頭開展專項管理。市場監(jiān)管部門負責(zé)食品安全委員會、反壟斷委員會的日常工作，然而協(xié)調(diào)職能在政策實踐中異化為兜底作用。一位受訪的省級食品安全委員會辦公室干部表示：“過去食安辦放在省政府辦公廳，說話有分量?，F(xiàn)在由一個具體監(jiān)管部門來承擔(dān)，協(xié)調(diào)能力明顯不足。遇到法律上扯不清楚的事，大家都不想管，我們只能無奈地擔(dān)起來。”(20191018P)實際上安全生產(chǎn)、金融市場等其他監(jiān)管領(lǐng)域也存在類似困境?？梢娛袌霰O(jiān)管部門工作職能的特性，亦加劇了其實際功能的不確定性。

（二）差序異構(gòu)實現(xiàn)：向下推責(zé)和向上變通

依據(jù)效率原則，關(guān)乎市場要素自由流動和國家利益的事權(quán)應(yīng)當(dāng)劃歸中央。在我國行政體系中，中央和省級政府主要負責(zé)制定政策，市縣鄉(xiāng)三級政府履行市場監(jiān)管、社會管理等具體職責(zé)。這種職能劃分帶來國家層面行政資源和事權(quán)明顯不足。例如現(xiàn)代藥品安全風(fēng)險具有跨區(qū)域和全鏈條特征，美國聯(lián)邦食品藥品監(jiān)督管理局(FDA)有1.6萬名監(jiān)管人員，其中三分之一在全國各地的派出機構(gòu)開展監(jiān)督執(zhí)法。相比而言，2018年黨和國家機構(gòu)改革后我國國家藥品監(jiān)督管理局機關(guān)行政編制僅216名，即便加上從事技術(shù)支撐工作的事業(yè)單位，總數(shù)也不超過5000人，并且很少介入到一線監(jiān)管和具體案件中。又如，我國法律關(guān)于監(jiān)督管理事權(quán)劃分通常僅有“縣級以上地方人民政府某部門負責(zé)某項工作”的原則表述，缺乏清晰和可操作的規(guī)范，因此市場監(jiān)管領(lǐng)域縱向事權(quán)劃分具有一定的模糊性。有的部門就據(jù)此把食品藥品安全等容易引發(fā)民眾不滿的事務(wù)下放給地方，試圖通過“過度分權(quán)”來分散和轉(zhuǎn)移社會風(fēng)險。
由于國家和省級市場監(jiān)管機構(gòu)在部門之間的政策博弈中處于劣勢，在基層又有較多監(jiān)督執(zhí)法資源，因此被動承擔(dān)了愈來愈多非本職工作。此時，上級部門的理性選擇是盡可能將工作往下推，而不是充分考慮能力與任務(wù)的科學(xué)匹配。如《廣東省市場監(jiān)管條例》第十條規(guī)：“市場監(jiān)管部門的不同層級對同一市場主體及其生產(chǎn)經(jīng)營行為均有監(jiān)管職權(quán)的，原則上由最低一級市場監(jiān)管部門實施監(jiān)管?！边@就使得上級有依據(jù)要求基層承擔(dān)兜底職責(zé)。一位受訪的縣級市場監(jiān)管局長表示：“上級認為下面人手多，就應(yīng)該有擔(dān)當(dāng)，什么事都往下壓。省里布置給市里，市里布置給縣區(qū)，完全不考慮基層的實際承受能力，說得嚴重點是不夠?qū)嵤虑笫??？赡氵€不敢得罪他，因為畢竟是上級，每年還要評議考核呢。我接到活當(dāng)然只能再布置給所里，一線干部很不容易，根本忙不過來?！?20180105Z)可見，上級部門不斷下放的非本職工作，同樣擠占了基層市場監(jiān)管的主責(zé)主業(yè)?；鶎觿t通過變通執(zhí)行甚至“軟抵制”，使這種低水平履職得以持續(xù)。
可以看到，差序異構(gòu)催生出一個怪異現(xiàn)象——被派活的人又把活推給了別人。上級監(jiān)管部門在政策制定中被動擴大職能邊界，并將其層層下壓。下級監(jiān)管部門尤其是基層則依據(jù)信息優(yōu)勢，用低效能政策執(zhí)行應(yīng)付上級考核。決策推動和執(zhí)行拉動共同塑造出“向下推責(zé)，向上變通”的獨特格局。上下級憑借自身掌握的資源稟賦彼此制約，但這種激勵不相容的制衡并不穩(wěn)定。一旦工作暴露出監(jiān)管不到位甚或制度缺陷，整個監(jiān)管體系都面臨挑戰(zhàn)。2018年吉林長春長生公司問題疫苗案件便是典型。盡管省市兩級監(jiān)管部門已經(jīng)將疫苗生產(chǎn)企業(yè)日常監(jiān)管事權(quán)下放到縣區(qū)，但這并未相應(yīng)地帶來免責(zé)，案件發(fā)生后從基層到省市級乃至國家層面的監(jiān)管部門官員都受到嚴肅問責(zé)。

（三）差序異構(gòu)固化：相互幫襯和互惠協(xié)作

如上文所述，地方政府傾向于將監(jiān)督執(zhí)法資源豐富的部門納入征地拆遷、創(chuàng)城創(chuàng)衛(wèi)、疫情防控等具有緊迫性和綜合性的工作中。實際上，市場監(jiān)管部門也默許這些非本職工作安排。一方面，參與黨委政府中心工作是提高部門政治地位、尋求官員職務(wù)晉升的重要途徑。另一方面，當(dāng)市場監(jiān)管部門開展以自身為主的專項整治時，還可以請求地方調(diào)動其他部門的行政資源加以協(xié)助。一位受訪的原食藥監(jiān)管部門負責(zé)人表示：“這就是個相互幫襯，平常我?guī)湍愣鄵?dān)了，那么必要時你也得為我干點活，誰沒倆朋友？哪個部門沒點事求人？監(jiān)管工作本來就邊緣化，比不了經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，如果我們還天天以垂管部門和專業(yè)機構(gòu)自居，不和大家打成一片，甚至老死不相往來，那就更加沒法融入中心工作，不可能在黨委政府眼里有地位?！?20170608C)從某種意義上說，市場監(jiān)管部門具有維持差序異構(gòu)的內(nèi)生動機。
例如，從2019年年初開始，市場監(jiān)管部門牽頭開展整治“保健”市場亂象“百日行動”，參與部門包括工業(yè)和信息化、公安、衛(wèi)生健康、藥品監(jiān)管等13個部門，重點圍繞與人民群眾日常消費密切相關(guān)的行業(yè)和領(lǐng)域。由于“保健”市場的內(nèi)涵十分廣泛且模糊，這一專項行動涉及食品、器材、小家電、穿戴用品、服務(wù)等內(nèi)容，商業(yè)模式包括店銷、社區(qū)會銷、直銷、傳銷、網(wǎng)絡(luò)營銷等，市場監(jiān)管部門顯然勢單力薄，因此與其他部門進行基于互惠的協(xié)作。
近年來，屬地管理和事權(quán)下沉的趨勢放大了這種動機，因為監(jiān)管部門在政治上和組織上隸屬于地方黨委政府，僅在工作業(yè)務(wù)上接受上級指導(dǎo)。過去，我國行政體系將“條條”專業(yè)管理和“塊塊”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相結(jié)合，這種制度設(shè)計在政策實踐中經(jīng)常面臨“條散塊虛”的尷尬。這一困境的根源在于行政科層制的過度縱向分權(quán)，使得原本就微弱的下級對上級以及平級之間的有限制度約束更為薄弱，因此“鄉(xiāng)鎮(zhèn)圍著部門轉(zhuǎn)”現(xiàn)象也就不足為奇。
以北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”為代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革，試圖理順條塊關(guān)系，讓部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系得以重構(gòu)。改革的首要內(nèi)容是整合部門隊伍。對于縣區(qū)政府工作部門設(shè)在轄區(qū)的派出機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上實行屬地管理，統(tǒng)籌管理其人員、財務(wù)、裝備等。同時部門支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建實體化的綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，目的是下沉執(zhí)法隊伍、整合行政資源、提升管理效能。與此同時，大部制改革向基層“最后一公里”延伸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能從過去的“向上對口部門”轉(zhuǎn)為“向下回應(yīng)群眾”。一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量大為精簡，突出監(jiān)督執(zhí)法、社區(qū)建設(shè)、民生保障等部門設(shè)置，富余機關(guān)干部作為社區(qū)專員下沉到一線。在這種“條聚塊實”的新體制下，上級按照重心下移、條專塊統(tǒng)、責(zé)權(quán)一致的原則向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)賦能，部門之間的關(guān)系在基層就更加難分你我，進一步固化了差序異構(gòu)。
總之，差序異構(gòu)可以具體化為法律產(chǎn)生機制、政策實現(xiàn)機制、互動固化機制三方面。首先在橫向?qū)用?，市場監(jiān)管部門的政策制定話語權(quán)偏弱，行政職能法定但實際功能不定，功能邊界擴大擠占了法定職能的有限行政資源，兩者此消彼長。其次從縱向事權(quán)上看，基層擁有豐富的監(jiān)督執(zhí)法資源，上級市場監(jiān)管部門被動擴大職能后有理由向下推責(zé)，下級則憑借信息優(yōu)勢向上變通，雙方維持在一種低水平均衡狀態(tài)。最后，深刻嵌入地方政府的市場監(jiān)管機構(gòu)，在實踐中與其他部門形成互幫互助的關(guān)系，從而產(chǎn)生維持差序異構(gòu)的內(nèi)生動力。

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